CORTE COSTITUZIONALE
SENT. N. 0264 DEL 19/07/96
PRES. FERRI; REL. SANTOSUOSSO
RIC.: Presidente del consiglio dei ministri (Avv. dello Stato Fiengo)
RES.: Regione Valle D'Aosta (avv. G. Romanelli)
(..omissis..)
CONSIDERATO IN DIRITTO - 1. La questione sottoposta all'esame della
Corte è se la legge regionale della Valle d'Aosta riapprovata, dopo
nuovo esame, dal Consiglio della Valle d'Aosta, nella seduta del 23 novembre
1995 (Istituzione di una tariffa d'uso su strade di competenza comunale
e regionale interessate da elevata congestione di traffico veicolare),
violi gli art. 3, 16, 41 e 120 della Costituzione, in quanto, «sia
considerata nel suo complesso che nelle singole disposizioni», tale
legge non rispetta i limiti al principio generale della libera circolazione
sul territorio nazionale, particolarmente sotto due profili: a) perché
le finalità perseguite non hanno un ancoraggio oggettivo, riguardando
situazioni non giustificate da superiori esigenze di interesse pubblico
e risultando, pertanto, discriminatorie; b) perché la normativa
impugnata induce disparità di trattamento e limitazioni alle attività
degli operatori economici non residenti nelle zone sottoposte a disciplina.
2.-- La Regione ha eccepito preliminarmente
che il ricorso, diretto a censurare l'intero testo
legislativo, sarebbe del tutto generico nella sua formulazione
e quindi inammissibile, in quanto privo di quella
specifica motivazione necessaria per determinare l'oggetto
della questione di costituzionalità.
Tale eccezione non e' accoglibile.
Questa Corte ha piu' volte affermato
(v. sentenze nn. 261 del 1995, 49 del 1991 e 1111
del 1988) l'inammissibilità delle questioni di legittimità
costituzionale in via principale rivolte nei confronti di un intero
testo legislativo, poichè solo le
questioni definite nei loro precisi termini e adeguatamente
motivate rendono possibile la sicura determinazione dell'oggetto
del giudizio e consentono di verificare
la fondatezza dei dubbi di costituzionalità
sollevati, nonchè la sussistenza dell'interesse
a ricorrere.
Nella specie, però,
il ricorso proposto dalla Presidenza del Consiglio
non può ritenersi generico dal
momento che, pur nella sua brevità,
esso fa specifico e ripetuto riferimento a determinati
articoli (o, ancor più precisamente, a
singoli commi di alcuni articoli) esponendo in
maniera sufficientemente chiara le censure
sol levate in rapporto alle diverse norme ed al complesso
della legge regionale.
3. - In via preliminare, inoltre, la regione ha eccepito l'inammissibilità
del ricorso sotto il profilo sostanziale per cui, rientrando la materia
oggetto della legge in esame nella competenza normativa primaria della
Valle d'Aosta (come previsto dall'art. 2, lett. f, del suo Statuto di autonomia
speciale, approvato con legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4), sarebbe
conseguentemente preclusa allo Stato ogni valutazione di merito circa l'opportunità
della soluzione normativa adottata in sede regionale.
Tale eccezione presuppone e coinvolge la questione fondamentale posta
al giudizio della Corte, riguardante la legittimità, per le pubbliche
autorità, di porre limitazioni al diritto costituzionalmente garantito,
alla libera circolazione delle persone; e poiché l'eccezione attinge
anche alla precisazione degli specifici ambiti di competenza statale e
regionale in materia, la medesima va esaminata unitamente al merito del
ricorso.
4. - La questione non è fondata.
Con essa si denunzia essenzialmente a questa Corte la violazione degli
art. 16 e 120 della Costituzione e, con riferimento ad un aspetto particolare,
anche degli art. 3 e 41 della Costituzione.
La preliminare affermazione del ricorso (secondo cui le finalità
volute dalla legge regionale non sono conseguibili con l'istituzione di
una tariffa d'uso su particolari strade) può essere presa in considerazione
non in sé, ove si risolva in una valutazione di opportunità,
ma in quanto con questa affermazione si intende dimostrare appunto la violazione
dei principi contenuti nelle norme cui si fa riferimento.
Nelle prime due norme costituzionali invocate si riconosce il diritto
del cittadino di circolare liberamente su tutto il territorio nazionale,
diritto che, però, non è assoluto ed inderogabile. L'art.
16 precisa che le limitazioni possono essere stabilite solo dalla legge,
in via generale, per motivi di sanità o di sicurezza. In realtà
- come è stato evidenziato anche dalla dottrina - il rapporto fra
il diritto alla libertà di movimento ed i limiti all'esercizio dello
stesso va riguardato anche alla luce del criterio generale della ragionevolezza,
ossia sotto il profilo del giusto rapporto dell'atto allo scopo.
5. - Questa Corte ha in diverse occasioni affermato che il precetto
di cui al detto art. 16 non preclude al legislatore la possibilità
di adottare, per ragioni di pubblico interesse, misure che influiscano
sul movimento della popolazione (sentenze nn. 51 del 1991, 12 del 1965
e 64 del 1963).
In particolare l'uso delle strade, specie con mezzi di trasporto, può
essere regolato sulla base di esigenze che, sebbene trascendano il campo
della sicurezza e della sanità, attengono al buon regime della cosa
pubblica, alla sua conservazione, alla disciplina che gli utenti debbono
osservare ed alle eventuali prestazioni che essi sono tenuti a compiere.
La tipologia dei limiti (divieti, diversità temporali o di utilizzazioni,
subordinazione a certe condizioni) viene articolato dalla pubblica autorità
tenendo conto dei vari elementi in gioco: diversità dei mezzi impiegati,
impatto ambientale, situazione topografica o dei servizi pubblici, conseguenze
pregiudizievoli derivanti dall'uso indiscriminato del mezzo privato.
Si tratta pur sempre, però, di una disciplina funzionale alla
pluralità di interessi pubblici meritevoli di tutela ed alle diverse
esigenze, e sempre che queste rispondano a criteri di ragionevolezza.
6. - La Corte, nel ribadire quanto precedentemente osservato in tema
di libertà di circolazione, non può fare a meno di rilevare
in generale che l'istituzione di una tariffa d'uso per l'ingresso e la
circolazione su strade extraurbane può essere ritenuta da tempo
superata in quanto non più conforme ai principi ed ai sistemi della
moderna convivenza civile. Tuttavia ciò non esclude che, qualora
una simile disciplina risponda appunto a criteri di ragionevolezza , temporaneità
e di tutela di esigenze pubbliche, la stessa possa andare esente da censure
d'incostituzionalità.
Non è possibile stabilire, in modo completo, gli astratti criteri
ai quali le predette limitazioni debbano conformarsi per rispondere ai
predetti principi, senza violare l'art. 16 della Costituzione; i medesimi
devono essere in ogni caso concretamente riscontrati e valutati in base
alle diverse situazioni offerte dalla realtà.
In proposito va ribadito anzitutto quanto affermato dalle già
citate sentenze di questa Corte, secondo cui le limitazioni devono far
salvi gli altri diritti della persona costituzionalmente garantiti come
il diritto di riunione o quello di iniziativa economica.
D'altra parte, non può essere taciuto che sistemi come quelli
del pedaggio autostradale o dei provvedimenti amministrativi di chiusura
(nel rispetto di determinate zone o di fasce orarie) dei centri storici
delle più importanti città sono da ritenessi ormai universalmente
riconosciuti come legittimi, proprio in virtù del principio per
cui la libera circolazione non si identifica con la libertà assoluta
di circolazione su tutte le strade con il mezzo privato, bensì va
regolata al fine di raggiungere la migliore utilizzazione dei beni pubblici.
7 - L'art. 120 della Costituzione vieta alle Regioni di adottare provvedimenti
che «ostacolino» la libera circolazione, usando un'espressione
che pare riferirsi all'arbitrarietà di impedimenti privi di una
razionale giustificazione in rapporto alla limitazione di un diritto costituzionalmente
previsto. La stessa norma (art. 120, secondo comma), combinandosi con quella
dell'art. 16 circa la libertà di tutti i cittadini di circolare
e soggiornare in qualsiasi parte del territorio nazionale, ribadendo che
non può ostacolarsi la libera circolazione «fra le Regioni»;
e questa Corte, d'altra parte, ha già affermato che il divieto di
limiti alla circolazione interregionale rientra tra i principi fondamentali
necessari a garantire l'unità e l'indivisibilità della Repubblica,
e perciò vale sia per le Regioni ordinarie che per le Regioni a
statuto speciale (sentenza n. 12 del 1963).
8 -Sulla base di questi concetti, può ritenersi che la legge
regionale in questione non meriti le censure che ad essa vengono mosse
nel ricorso.
Ed invero, tale legge indica già nel primo articolo le finalità
giustificative dei limiti che si intendono porre alla circolazione: garantire
il transito in condizioni di sicurezza, il rispetto del limite di carico
del territorio interessato, la riduzione della congestione di traffico
veicolare e la migliore tutela dell'ambiente e del paesaggio.
L'istituzione di una tariffa d'uso, per l'ingresso e la circolazione
dei veicoli a motore su strade extraurbane, viene subordinata poi ad una
serie di accertamenti e soprattutto alla determinazione del limite di carico
delle strade « interessate, in singoli periodi dell'anno, da consistenti
flussi di veicoli a motore».
Pur essendo verosimile che la tariffa d'uso abbia l'effetto di ridurre
il carico veicolare, si prevede anche la possibilità di adottare
altre misure qualora l'obiettivo non venga raggiunto.
La non irragionevolezza e la temporaneità dei provvedimenti
restrittivi emergono anche dal fatto che i proventi derivanti dalla tariffa
d'uso «sono destinati a migliorare la circolazione delle strade
interessate», «ad adeguare la sede stradale»; «a
rafforzare i servizi di trasporto pubblico». Va poi tenuto anche
conto che la legge esclude la tariffa d'uso sulle strade non servite da
mezzi di trasporto pubblico alternativo.
9. - Quanto alla denunziata violazione degli artt. 3 e 41 della Costituzione
conseguente alle previste esenzioni da detta tariffa, non si vede in cosa
consistano l'irrazionalità e la menomazione del diritto di iniziativa
economica derivanti dall'esonero stabilito per gli operatori economici
della zona servita dalla strada o tratto di essa su cui si applica la tariffa
d'uso, per i loro fornitori e dipendenti, nonché per i turisti che
pernottano nelle strutture ricettive della zona stessa.. È piuttosto
dall'ipotetica mancanza di detto esonero che sarebbero potute derivare
le denunziate violazioni.
Conclusivamente, dal carattere di eccezionalità del sistema
di tariffe d'uso, dal fatto che le medesime non sono generalizzate per
tutte le strade, né sono di durata permanente, dalla destinazione
dei proventi al miglioramento della circolazione dalla ragionevolezza degli
esoneri e dalla garanzia di percorrenza delle strade interessate da mezzi
di trasporto pubblico, deriva che la legge denunziata si sottrae alle censure
di incostituzionalità.
(...omissis...)