| massime |
Presidente: Nicastro G. Estensore: Luccioli MG. Relatore: Luccioli MG. P.M. Ciccolo (Conf.)
Star Trasp. Automobilistici Reg. Spa (D'Innella ed altro) contro Cal Cons. Autoservizi Lombardi ed altri (Losa ed altro)
(Sent. impugnata: Cons. Stato, 24 maggio 2005)
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
SEZIONI UNITE
Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. NICASTRO Gaetano - Primo Presidente f.f. -
Dott. SENESE Salvatore - Presidente di sezione -
Dott. PREDEN Roberto - Presidente di sezione -
Dott. LUCCIOLI Maria Gabriella - rel. Consigliere -
Dott. FINOCCHIARO Mario - Consigliere -
Dott. DE MATTEIS Aldo - Consigliere -
Dott. AMATUCCI Alfonso - Consigliere -
Dott. BUCCIANTE Ettore - Consigliere -
Dott. TIRELLI Francesco - Consigliere -
ha pronunciato la seguente:
ORDINANZA
sul ricorso proposto da:
S.T.A.R. SOCIETÀ
TRASPORTI AUTOMOBILISTICI REGIONALI S.P.A., IN PROPRIO E NELLA
QUALITÀ DI SOCIETÀ CAPOGRUPPO MANDATARIA DELLA
ASSOCIAZIONE TEMPORANEA DI IMPRESE COSTITUITA CON LA LINE - SERVIZI PER
LA MOBILITÀ S.P.a., in persona del legale rappresentante
pro- tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA COLA DI RIENZO 44,
presso lo studio dell'avvocato BIONDO MARIA ILDA, rappresentata e
difesa dall'avvocato D'INNELLA RAFFAELE, giusta delega a margine del
ricorso;
- ricorrente -
controCAL - CONSORZIO AUTOSERVIZI
LOMBARDI, in persona del legale rappresentante pro-tempore,
elettivamente domiciliato in ROMA, VIALE PARIOLI 180, presso lo studio
dell'avvocato SANINO MARIO, che lo rappresenta e difende unitamente
all'avvocato LOSA LIBERTO, giusta delega a margine del controricorso;
- controricorrente -
e controISTITUTO NAZIONALE DELLA
PREVIDENZA SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro-tempore,
elettivamente domiciliato in ROMA, VIA DELLA FREZZA 17, presso
l'Avvocatura Centrale dell'Istituto stesso, rappresentato e difeso
dagli avvocati CORETTI ANTONIETTA, CORRERA FABRIZIO, giusta delega in
calce al controricorso;
- controricorrente -
e controPROVINCIA DI LODI, REG
LOMBARDIA;
- intimati -
avverso la decisione n. 3843/05 RG. DEC. (dispositivo 332/05) del
Consiglio di Stato di (Ndr: testo originale non comprensibile), emessa
il 24/05/05;udito l'avvocato Fiorella LOSA, per delega dell'avvocato Liberto LOSA;
udita la relazione della causa svolta nella Camera di consiglio il 13/11/07 dal Consigliere Dott. Maria Gabriella LUCCIOLI;
lette le conclusioni scritte dal Sostituto Procuratore Generale Dott. Pasquale Ciccolo il quale chiede che le Sezioni Unite, della Corte di Cassazione, in Camera di consiglio, dichiarino il ricorso inammissibile, o, comunque, manifestamente infondato.
RILEVATO IN FATTO
Con bando di gara pubblicato nelle forme di rito la Provincia di Lodi indiceva una procedura ristretta per l'aggiudicazione, con il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, dei servizi di trasporto pubblico locale riferiti alla propria rete territoriale, per un periodo di sette anni e per una percorrenza minima di 7.142.863 bus/km, con un importo a base d'asta fissato in Euro 64.163.399,79, oltre IVA, finanziato mediante trasferimento delle risorse a carico del bilancio regionale.
In esito alla fase di prequalificazione, la commissione di gara, con verbale del 16 dicembre 2003, ammetteva a partecipare alla gara il Consorzio Autoservizi Lombardi (di seguito CAL), per conto delle società consorziate, e la costituenda associazione temporanea di imprese composta da Società Trasporti Automobilistici Regionali s.p.a. e da Line s.p.a. (di seguito a.t.i. STAR/Line). In data 19 dicembre 2003 si svolgeva la seconda riunione della commissione, dapprima in forma segreta per la valutazione delle offerte tecniche e poi in seduta pubblica per l'apertura delle offerte economiche. In esito a tali operazioni l'a.t.i. STAR/Line era dichiarata in via provvisoria aggiudicataria dell'appalto. Impugnati dinanzi al TAR della Lombardia dal CAL tutti gli atti del procedimento e proposto ricorso incidentale dall'a.t.i. STAR/Line diretto ad ottenere l'esclusione del CAL dalla gara, con sentenza n. 6511 del 14 luglio - 21 dicembre 2004 il giudice adito riteneva fondate le doglianze proposte dal ricorrente principale limitatamente ai profili della procedura concernenti l'adozione del metodo del confronto a coppie ed alla fissazione dei criteri di valutazione delle offerte in epoca posteriore alla conoscenza del merito tecnico delle stesse; respingeva inoltre il ricorso incidentale spiegato dall'a.t.i. STAR/Line al fine di depotenziare l'interesse dell'originario ricorrente a coltivare il gravame in ragione della esistenza di cause che avrebbero dovuto condurre alla sua esclusione dalla procedura comparativa.
Proposti separati appelli dall'a.t.i. STAR/Line e dalla Provincia di Lodi ed appello incidentale condizionato dal CAL, con sentenza n. 3843 del 24 maggio - 19 luglio 2005 il Consiglio di Stato respingeva gli appelli principali e dichiarava improcedibile l'incidentale. Il Consiglio di Stato, per quanto in questa sede interessa, nel respingere il motivo di appello volto ad ottenere l'esclusione del CAL dalla gara, in applicazione del D.Lgs. n. 157 del 1995, art. 12, comma 1, lett. d) ed e), richiamato dal D.Lgs. n. 158 del 1995, art. 22, comma 1, lett. c), in ragione della asserita inidoneità del certificato dell'INPS prodotto a documentare la regolarità contributiva della consorziata Sila Pavia s.r.l., osservava che non è nei poteri della stazione appaltante sindacare il merito di un certificato dell'INPS attestante la regolarità contributiva; che d'altro canto detto certificato dava atto che parte dei debiti già gravanti sulla SGEA Lombardia s.p.a., la quale aveva ceduto alla Sila Pavia s.r.l. il ramo di azienda afferente al trasporto pubblico locale, non presentavano il requisito della definitività richiesto perché sia integrata una legittima causa di esclusione dalle procedure ad evidenza pubblica, essendo oggetto di un contenzioso giudiziale; che anche la cartolarizzazione dei debiti a seguito della cessione pro soluto di parte dei crediti ad altra società non ne consentiva l'apprezzabilità nei termini della consolidata definitività; che appariva decisiva la circostanza che la Sila Pavia s.r.l. fin dalla sua costituzione aveva adempiuto agli obblighi previdenziali ed assistenziali sulla stessa direttamente gravanti, mentre le irregolarità ereditate per effetto della cessione del ramo di azienda apparivano prive del carattere della definitività e non erano state oggetto di accertamenti da parte dell'INPS nei confronti di detta società a titolo di solidarietà passiva.
Per la Cassazione di tale sentenza la STAR - Società Trasporti Automobilistici Regionali s.p.a., in proprio e nella qualità di società capogruppo mandataria dell'a.t.i. costituita con la Line - Servizi per la Mobilità s.p.a., ha proposto ricorso per Cassazione deducendo il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Hanno resistito con distinti controricorsi il CAL e l'INPS. La Provincia di Lodi e la Regione Lombardia non hanno svolto attività difensiva.
Ravvisandosi le condizioni per la trattazione in camera di consiglio, ai sensi dell'art. 375 c.p.c., gli atti sono stati trasmessi al pubblico ministero, che nelle sue conclusioni scritte ha chiesto dichiararsi l'inammissibilità o comunque la manifesta infondatezza del ricorso.
La società ricorrente ed il CAL hanno infine depositato memorie.
CONSIDERATO IN DIRITTO
La ricorrente, invocando gli artt. 111 Cost., R.D. 26 giugno 1924, n. 1054, art. 48, la L. n. 1034 del 1971, art. 36 e l'art. 442 c.p.c., ha dedotto il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in relazione alla statuizione con la quale, disattendendo il motivo di appello volto ad ottenere l'esclusione del CAL dalla gara in ragione della irregolarità della posizione contributiva della consorziata Sila Pavia s.r.l., ha valutato la legittimità del documento INPS prodotto a certificazione della posizione contributiva di questa. Ha osservato al riguardo che le certificazioni di regolarità contributiva non rientrano nel novero degli atti amministrativi in senso proprio, non rappresentano manifestazioni di volontà o di giudizio, non costituiscono atti preparatori in senso stretto ne' rispetto all'aggiudicazione ne' al suo annullamento o revoca, e come tali non sono impugnabili dinanzi al giudice amministrativo, ponendosi l'eventuale controversia attinente all'esistenza del debito contributivo quale causa pregiudiziale, da instaurare dinanzi al giudice ordinario. Ha altresì rilevato che se l'amministrazione appaltante non può valutare in modo autonomo la posizione di regolarità contributiva in contrasto con la certezza determinata dalla certificazione, allo stesso modo non può tale sindacato attribuirsi, nemmeno per altra via, al giudice amministrativo, in quanto sfornito di giurisdizione sul rapporto previdenziale. Va innanzi tutto rigettata l'eccezione della resistente CAL di tardività del ricorso, formulata nell'assunto che il termine per impugnare dinanzi a queste Sezioni Unite la sentenza del Consiglio di Stato fosse soggetto al dimidiamento previsto dalla L. 6 dicembre 1971, n. 1034, art. 23 bis, comma 2, e fosse quindi decorso alla data di notifica del ricorso.
Ed invero la richiamata disposizione, introdotta dalla L. 21 luglio 2000, n. 2005, art. 4, disciplina un rito speciale che presuppone la sussistenza della giurisdizione amministrativa e si applica unicamente ai giudizi davanti agli organi di giustizia amministrativa, come chiaramente enunciato nel comma 1 del citato art. 23 bis, e quindi con esclusione del ricorso dinanzi alle sezioni unite della Corte di Cassazione (v. sul punto S.U. 2006 n. 20322;
2002 n. 10726).
Deve essere ancora disattesa l'eccezione del CAL di inammissibilità del ricorso per difetto dei requisiti di specificità, completezza e riferibilità alla decisione impugnata del motivo di ricorso: ed invero detto motivo appare articolato in termini sufficientemente specifici, consentendo il suo tenore complessivo di cogliere la natura e la portata delle censure rivolte a ben individuate statuizioni della sentenza impugnata.
Va ancora osservato, in adesione alla deduzioni svolte sul punto dal pubblico ministero nelle sue conclusioni scritte, che il ricorso per cassazione avverso le pronunce del Consiglio di Stato per motivi attinenti alla giurisdizione non trova ostacolo nella circostanza che la questione di giurisdizione non sia stata sollevata nelle precedenti fasi processuali, potendo ravvisarsi un impedimento alla deducibilità ed esaminabilità della questione soltanto per effetto del giudicato interno formatosi a seguito della mancata impugnazione di una precedente pronuncia resa esplicitamente sulla giurisdizione, ovvero sul merito, nell'implicito presupposto della esistenza della giurisdizione: nella fattispecie in esame è mancata qualsiasi pronuncia sulla giurisdizione, mentre la questione relativa alla validità ed efficacia della certificazione INPS, oggetto di ricorso incidentale in primo grado, è stata riproposta in appello dinanzi al Consiglio di Stato, che l'ha esaminata e respinta.
Il motivo di ricorso è tuttavia inammissibile.
Costituisce acquisizione del tutto ferma nella giurisprudenza di questa Suprema Corte che il sindacato delle Sezioni Unite sulle decisioni del Consiglio di Stato in sede giurisdizionale è circoscritto ai motivi inerenti alla giurisdizione, ossia ai vizi ravvisatali nell'ipotesi in cui la sentenza del Consiglio di Stato abbia violato, in positivo o in negativo, l'ambito della giurisdizione in generale (come quando abbia esercitato la giurisdizione nella sfera riservata al legislatore o alla discrezionalità amministrativa o, al contrario, quando abbia negato la giurisdizione sull'erroneo presupposto che la domanda non potesse formare oggetto in assoluto della funzione giurisdizionale) o nell'ipotesi in cui abbia violato i limiti esterni della propria giurisdizione (come quando abbia giudicato su materia attribuita alla giurisdizione del giudice ordinario o ad altra giurisdizione speciale, ovvero abbia negato la propria giurisdizione nell'erroneo convincimento che essa appartenesse ad altro giudice, o ancora quando, in materia attribuita alla propria giurisdizione limitatamente al sindacato sulla legittimità degli atti amministrativi, abbia compiuto un sindacato di merito). Resta pertanto escluso ogni sindacato sul modo di esercizio della funzione giurisdizionale, cui invece attengono gli errori in iudicando e in procedendo, i quali esorbitano dai confini dell'astratta valutazione di sussistenza degli indici definitori della materia ed ineriscono alla esplicazione interna del potere giurisdizionale conferito dalla legge al giudice amministrativo, investendo l'accertamento della fondatezza o meno della domanda (v. sul punto, ex plurimis, S.U. 2007 n. 23047; 2007 n. 21129; 2006 n. 27183; 2006 n. 16469; 2006 n. 13433;
2006 n. 13176; 2006 n. 10828; 2005 n. 14211; 2005 n. 8882; 2005 n. 7799; 2005 n. 847).
Ritenuta la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi della L. 21 luglio 2000, n. 205, art. 6, in ordine a tutte le controversie - come quella in esame - relative a procedure di affidamento di lavori, servizi o forniture svolte da soggetti comunque tenuti, nella scelta del contraente o del socio, all'applicazione della normativa comunitaria ovvero al rispetto dei procedimenti di evidenza pubblica previsti dalla normativa statale o regionale, e considerato che la produzione della certificazione INPS attestante la regolarità contributiva dell'impresa partecipante alla gara di appalto costituisce uno dei requisiti posti dalla normativa in materia di appalti pubblici ai fini della ammissione alla gara (D.Lgs. 17 marzo 1995, n. 157, art. 12, comma 1, lett. d), e D.Lgs. 17 marzo 1995, n. 158, art. 22, comma 1, lett. c), applicabili nella specie ratione temporis), deve argomentarsi che apparteneva alla cognizione di detto giudice verificare la regolarità di una certificazione costituente specifico requisito per la partecipazione alla gara, la cui produzione è sufficiente, ai sensi del citato art. 12, comma 2 a dimostrare che il concorrente non si trova in situazione di irregolarità contributiva.
Appare pertanto evidente che la contestazione da parte della società ricorrente della giurisdizione del Consiglio di Stato, nell'ambito dell'accertamento al medesimo demandato circa la legittimità dello svolgimento della gara e della aggiudicazione, in ordine alla regolarità contributiva dell'impresa consorziata, secondo le risultanze del certificato INPS prodotto, ed alla natura ed efficacia di detto documento, si risolve nella denuncia di violazione di un limite interno alla giurisdizione attribuita dalla legge al giudice amministrativo, in quanto tale non riconducibile all'ambito del sindacato delle Sezioni Unite sulle decisioni del Consiglio di Stato. La società ricorrente va pertanto condannata al pagamento delle spese di questo giudizio di Cassazione nei confronti dei controricorrenti, nella misura liquidata in dispositivo.
P.Q.M.
La Corte di Cassazione, a sezioni unite, dichiara inammissibile il ricorso.
Condanna la ricorrente al pagamento delle spese processuali nei confronti dei controricorrenti, che liquida in favore del CAL in Euro complessivi 3.600,00, di cui Euro 3.500,00 per onorario, oltre le spese generali e gli accessori come per legge, ed in favore dell'INPS in complessivi Euro 2.600,00, di cui Euro 2.500,00 per onorario, oltre le spese generali e gli accessori come per legge.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili, il 13 novembre 2007.
Depositato in Cancelleria il 11 dicembre 2007
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