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Servizi di trasporto - Trasporto marittimo - Principi generali del Trattato di Roma del 1957 - Applicabilità.
Diritto internazionale - Convenzioni internazionali - Giurisdizione della Corte di giustizia delle Comunità Europee - Limiti.
Inquinamento del mare - Scarico in mare di sostanze inquinanti - Divieto - Disciplina nazionale - Disciplina comunitaria della concorrenza - Compatibilità.
Inquinamento del mare - Dotazioni di sicurezza - Disciplina nazionale - Discriminazione in base all'origine delle sostanze trasportate - Assenza - Comunità europea - Divieto di introdurre restrizioni alle importazioni o misure equivalenti - Compatibilità.
Lavoro nelle imprese - Libera circolazione dei lavoratori - Disciplina comunitaria - Situazioni interne agli Stati membri - Inapplicabilità.
Imprese di navigazione e di trasporto - Libertà di stabilimento - Regole tecniche - Legittimità.
Servizi di trasporto marittimo - Libera prestazione - Disciplina comunitaria - Applicabilità - Condizioni.
Inquinamento del mare - Disciplina nazionale di Stato membro della Comunità europea - Alto mare - Applicabilità alle sole navi nazionali - Comunità europea - Divieto di discriminazioni in base alla nazionalità - Compatibilità.
Servizi di trasporto marittimo - Libera prestazione - Disciplina comunitaria - Scarico in mare di sostanze dannose - Divieto generalizzato - Legittimità.
Inquinamento del mare - Comunità europea - Politica comunitaria - Convenzioni internazionali - Rilevanza.

RIASSUNTO DEI FATTI - Il Signor Peralta, cittadino italiano, comandante di nave battente bandiera italiana, era imputato, ai sensi degli artt. 16 e 20 della legge 979 del 1982, di aver ordinato lo scarico in mare (al di fuori dei limiti delle acque territoriali) delle acque di lavaggio delle cisterne della nave, già contenenti soda caustica. Il Pretore di Ravenna (con ordinanza 24 settembre 1992), investito del giudizio, su istanza della difesa del Signor Peralta, ha proposto alla Corte di giustizia, ai sensi dell'art. 177 del Trattato CEE, sei questioni pregiudiziali relative all'interpretazione degli art. 3, lett. f, 7, 30, 48, 52, 59, 62, 84 e 130 R del Trattato CEE.

MASSIME:
Il trasporto marittimo, alla stregua degli altri tipi di trasporto, è assoggettato ai principi generali del Trattato di Roma istitutivo della Comunità Economica Europea (1).
La Corte di giustizia delle Comunità Europee è priva di giurisdizione sulla valutazione della compatibilità della normativa nazionale di uno Stato membro (in particolare della legge italiana 31 dicembre 1982 n. 979) rispetto ad una convenzione internazionale (nella specie: convenzione Marpol 73/78) di cui la Comunità europea non è parte (2).
Le norme del Trattato di Roma relative alla concorrenza non possono essere invocate per contestare la legittimità del divieto di scarico in mare di sostanze inquinanti di cui agli artt. 16 e 20 della legge 31 dicembre 1982, n. 979, essendo quest'ultimo un divieto autosufficiente, che non agevola né impone comportamenti anticoncorrenziali (3).
Non è in contrasto con l'art. 30 del Trattato di Roma (divieto agli Stati membri di introdurre restrizioni quantitative all'importazione o misure di effetto equivalente) una normativa che prescriva per le navi di bandiera nazionale destinate al trasporto di sostanze chimiche l'adozione di dotazioni di sicurezza anche particolarmente costose, senza operare alcuna distinzione in base all'origine delle sostanze trasportate (4).
Le disposizioni del Trattato di Roma sulla libera circolazione dei lavoratori non possono essere applicate a situazioni meramente interne rispetto ad uno stato membro (e dunque il comandante il comandante italiano di nave italiana non può dolersi che la legge 31 dicembre 1979 n. 982 lo assoggetti per un medesimo comportamento ad una sanzione più grave di quella a cui assoggetti il comandante straniero) (5).
Le disposizioni del Trattato di Roma sulla libertà di stabilimento ostano a che lo Stato d'origine ostacoli lo stabilimento del proprio cittadino o di una società costituita in base alla propria legislazione in un altro Stato membro. Non rientra tuttavia in tale divieto (in mancanza di un'armonizzazione comunitaria) l'imposizione da parte dei singoli Stati membri di regole tecniche alle imprese di trasporto marittimo stabilite sul proprio territorio e che utilizzino navi che battano la proprio bandiera (6).
La libera prestazione di servizi di trasporto marittimo tra Stati membri può essere fatta valere da un'impresa nei confronti dello Stato in cui essa è stabilita, quando i servizi sono forniti a destinatari stabiliti in un altro Stato membro (7).
Non costituisce discriminazione vietata dal Trattato di Roma (ai sensi dell'art. 7, nonché dell'art. 9 del regolamento comunitario n. 4055/86) una normativa che in alto mare si applichi solo alle navi nazionali, mancando una giurisdizione dello Stato sulle navi non nazionali, al di fuori delle proprie acque territoriali (8).
Non viola il divieto di restrizioni alla libera prestazione di servizi di trasporto marittimo a destinazione degli Stati membri una normativa che vieti lo scarico in mare di sostanze dannose e che si applichi obiettivamente a tutte le navi senza distinzioni, sia che effettuino trasporti interni che a destinazione di altri Stati membri (9).
L'art. 130 R del Trattato di Roma (relativo alla politica comunitaria in materia ambientale) non può essere interpretato alla stregua di una convenzione internazionale (nella specie: la Marpol 73/78) cui la Comunità non è vincolata e alla quale non tutti gli Stati membri hanno aderito (10).

SENTENZA:

L'articolata decisione della Corte di giustizia qui pubblicata, che ha affermato la piena compatibilità della disciplina nazionale italiana che vieta lo scarico in mare di sostanze inquinanti, di cui agli artt. 16 e 20 della legge 29 dicembre 1982 n. 979, recante «Disposizioni sulla difesa del mare» con i principi del Trattato di Roma istitutivo della Comunità economica europea, ed in particolare con le previsioni sulla concorrenza e sulle libertà di scambio, di stabilimento e di prestazione di servizi, nonché sulla politica ambientale, sembra ampiamente condivisibile (1).
Limitandoci qui ad alcuni brevi richiami per quanto concerne la parte della motivazione che riguarda più da vicino la nostra materia, appare incontestabile che la giurisdizione dei singoli Stati in alto mare sia circoscritta alle sole navi che battano la loro bandiera (2), e che non può quindi ipotizzarsi alcun elemento ingiustificatamente discriminatorio nella normativa di uno Stato che ponga regole di condotta per la navigazione in alto mare che siano applicabili soltanto alle navi nazionali (3).
Ciò non toglie, tuttavia, che, in effetti, si debba rilevare una certa asincronia fra la disciplina interna italiana recata dalla legge 979 del 1982 ed il diritto di origine convenzionale relativo alla tutela del mare e dell'ambiente marino (4), dato che la prima introduce un divieto assoluto di scarico in mare di idrocarburi o sostanze inquinanti, a fronte di un divieto soltanto relativo previsto dall'Allegato I, regola 9, della Marpol (5); del resto, la richiamata normativa interna introduce una disciplina difforme da quella di origine internazionale, oltre che per quanto concerne la regolamentazione tecnica ed i connessi profili più propriamente sanzionatori, anche per quanto concerne il risarcimento del danno rispetto a determinate fonti inquinanti, che nel diritto internazionale uniforme trovano una specifica disciplina.
Deve incidentalmente farsi cenno alla tesi (prospettata dallo stesso Pretore che aveva rimesso alla Corte di giustizia la questione pregiudiziale decisa con la sentenza qui pubblicata, successivamente alla definizione di tale pregiudiziale), secondo la quale l'art. 16, comma 2, della legge sulla difesa del mare sarebbe stato abrogato dalla successiva legge 4 giugno 1982, n. 438, che avrebbe operato il recepimento in Italia della Convenzione Marpol 1973 (6). La tesi qui ricordata lascia in effetti adito a qualche perplessità, tenuto conto, fra l'altro, che la legge n. 438 del 1982 si limita autorizzare l'adesione dell'Italia al Protocollo di emendamento del 1978 alla Convenzione Marpol (la quale, tuttavia, non è mai entrata in vigore nel testo base del 1973, ma si considera vincolante per gli Stati che abbiano aderito al Protocollo del 1978). Ed il Protocollo del 1978 non sembra affatto aver innovato alla Convenzione del 1973 relativamente all'estensione del divieto di scarico in mare di idrocarburi.
Si pone il problema delle conseguenze (e della legittimità, anche sul piano del diritto internazionale) della difformità di previsioni fra diritto di formazione interna e diritto internazionale pattizio (7).
Occorre in generale chiedersi se uno Stato possa legittimamente (rispetto all'ordinamento internazionale) dotarsi di una disciplina difforme da quella derivante da una convenzione internazionale che lo vincoli, ma destinata ad avere applicazione soltanto per le fattispecie prive di rilevanza esterna: naturalmente, la questione si pone soltanto in quanto l'ambito di applicazione della convenzione internazionale comprenda anche le ipotesi meramente interne rispetto al singolo ordinamento nazionale. E, al riguardo, deve rilevarsi una certa tendenza espansiva delle più recenti convenzioni internazionali in materia di navigazione, che amplia appunto il loro ambito di applicazione anche alle ipotesi che non presentino collegamenti con più di un singolo ordinamento (8).
Sembra che ad una tale questione debba essere data soluzione diversa a seconda delle finalità perseguite dalla singola convenzione internazionale. In generale sembra che al problema debba essere data una soluzione negativa, e che, di fronte ad un testo di diritto uniforme che ricomprenda nel suo ambito di applicazione anche le ipotesi prive di rilevanza esterna, la possibilità di una deroga per tali ipotesi debba discendere da una riserva validamente apposta, conformemente alla previsione dell'art. 19 della Convenzione di Vienna del 23 maggio 1969 sul diritto dei trattati (9); così, ad esempio, per rimanere nell'ambito del diritto dei trasporti, la c.d. C.C.V. (Convenzione di Bruxelles del 23 aprile 1970) è destinata in via di principio a disciplinare sia i rapporti che presentano un qualche elemento di estraneità rispetto ai singoli ordinamenti nazionali, che quelli che, viceversa, devono essere eseguiti integralmente nel territorio dello Stato in cui sono stati conclusi, ma, relativamente a questi ultimi, l'art. 40, lett. a) consente a ciascuno degli Stati contraenti di escluderli, con apposita riserva, dall'ambito di applicazione della disciplina di diritto univorme (e di tale facoltà si è in effetti avvalsa proprio l'Italia in sede di ratifica. Tuttavia, sembra che una tale conclusione non si adatti al caso della Marpol, che è finalizzata alla totale eliminazione dell'inquinamento marino intenzionale da idrocarburi od altre sostanze pericolose (10), e che dunque sembra dettare soltanto il contenuto minimo dei divieti che gli Stati contraenti si obbligano a far rispettare alle navi assoggettate alla loro sovranità. Conseguentemente, sembra non incompatibile con la Convenzione Marpol l'emanazione da parte degli Stati contraenti di ulteriori divieti (e connesse sanzioni) che gravino soltanto su soggetti sottoposti alla loro sovranità, senza in alcun modo incidere sulla sfera di sovranità di altre Parti contraenti. Del resto, la lettura proposta sembra confortata dalla stessa Convenzione Marpol 1973, che, all'art. 4, par. 1, attribuisce alla giurisdizione dello Stato di nazionalità della nave anche la disciplina sostanziale del divieto di violazione delle sue disposizioni, ovunque sia il luogo in cui avvenga la violazione, «in base alle leggi dell'Amministrazione da cui dipende la nave» (11).
Ma anche a voler assumere che, nel caso di specie, ci si trovi di fronte ad un'ipotesi di illegittimità, rispetto all'ordinamento internazionale, derivante dalla compressione unilaterale dell'ambito di applicazione della disciplina di diritto internazionale pattizio, non sembra tuttavia che una tale ipotizzata illegittimità sia destinata a spiegare un qualche riflesso rilevante nell'ambito dell'ordinamento nazionale.
D'altro canto, nemmeno può assumersi il principio astratto della prevalenza, in base alla specialità della norma di diritto internazionale pattizio (e di quella interna che l'ha introdotta in Italia) sulla norma di produzione nazionale, ancorché entrata in vigore successivamente: ciascun caso dovrà essere esaminato individualmente (12). Ed è appena il caso di ricordare che alla norma di diritto uniforme non può, nel nostro ordinamento costituzionale, attribuirsi un rango sopraordinato (13 ). Da ciò consegue che il giudice italiano può trovarsi a dover applicare una norma di produzione interna, piuttosto che non la norma di diritto uniforme che pur vincolerebbe l'Italia a livello internazionale.
Secondo quanto la stessa motivazione della decisione da cui traiamo spunto ha ben evidenziato, va esclusa la rilevanza, per il diritto comunitario, della compressione unilaterale dell'ambito di applicazione di un Trattato, di cui l'Unione europea non è stata parte. E, dunque, va escluso che la Corte di giustizia delle Comunità europee fosse l'istituzione avanti la quale sollevare una siffatta questione, che non riguarda l'applicazione del Trattato di Roma.
Può aggiungersi che, quand'anche avesse potuto riconoscersi una rilevanza «comunitaria» della disciplina dettata dalla Marpol 1973, ai sensi dell'art. 130 R del Trattato di Roma, avrebbe comunque dovuto tenersi conto (ai fini della valutazione della difforme disciplina nazionale) di quanto previsto dall'art. 130 T dello stesso Trattato, in ordine alla facoltà, per gli Stati membri, di introdurre misure nazionali in tema di tutela ambientale più restrittive di quelle adottate in sede comunitaria (14).
Nel caso di specie, sembra peraltro del tutto pacifico che, dall'ambito di applicazione della convenzione Marpol non siano escluse le fattispecie prive di elementi di estraneità rispetto ad un singolo ordinamento nazionale. Viceversa, come evidenziato dalla decisione della Corte di giustizia, l'ambito di applicazione della legge n. 979 del 1982, per quanto concerne le previsioni che sanzionano lo scarico in mare di sostanze inquinanti al di fuori delle acque territoriali, previsioni per le quali si poneva nel caso di specie il problema dell'applicazione da parte del giudice a quo, sembra comprendere esclusivamente ipotesi che non presentano ulteriori profili di estraneità rispetto all'ordinamento nazionale (15). Deve ancora incidentalmente ricordarsi come si sia a suo tempo discusso proprio dell'interpretazione dell'art. 20 della legge n. 979 del 1982, relativamente all'applicazione delle sanzioni accessorie (ed in particolare della sospensione del titolo professionale), e si sia proposta una lettura di tale norma, in base alla quale le sanzioni in questione sarebbero applicabili al comandante di nazionalità italiana, quale che sia la bandiera della nave comandata (e quindi anche nell'ipotesi di scarico in mare vietato proveniente da nave di bandiera estera, ma comandata da cittadino italiano) (16).

Note:
(1) L'ordinanza di rimessione del Pretore di Ravenna 24 settembre 1992, è pubblicata in Dir. mar. 1993, 475, con nota redazionale di M.G.P.
(2) Almeno nel senso dell'esclusione in alto mare di un potere coercitivo degli Stati diverso da quelli della bandiera: si ricorda in tal senso l'affermazione della Corte permanente di giustizia internazionale del 7 settembre 1927, relativa al caso del vapore «Lotus», in Riv. dir. int. 1927, 560.
(3) Anche se l'esclusione del potere di coercizione, non sembra di per sé escludere anche il potere di emanare norme che concernano le navi straniere in alto mare: cfr. LEANZA, La condizione giuridica delle navi ed il diritto internazionale, in  Nuovi Saggi di diritto internazionale, Torino, 1988, 211, 222. Sull'inquadramento della disciplina in questione nell'ambito delle norme di tutela del bene «mare» (e sul diverso trattamento che viene riservato al comandante di nazionalità italiana rispetto al comandante di altra nazionalità, v. da ultimo GRIGOLI, Valutazioni sistematiche sulla rilevanza della normativa postcodicistica per la tutela dell'ambiente, in Trasporti 64/1994, 9, 24-25.
(4) V. in tal senso le relazioni svolte al Seminario di Roma del 18 marzo 1987 «Problemi giuridici della difesa del mare» da ROMANELLI, Problemi giuridici della difesa del mare, in Dir. trasp. I/1988, 72, 74, e da BAJNO, Profili penalistici della difesa del mare: annotazioni critiche per una ricostruzione del sistema, in Dir. trasp. I/1988, 87, spec. 93, che peraltro evidenzia anche problemi di coordinamento con la stessa legislazione interna italiana (ivi, 90 ss.). V. anche BAJNO - VERGINE - MORANDI, Modelli di incriminazione e indicazioni di riforma per la tutela penale del mare, ne La tutela del mare - Contributi per una discussione (atti della Giornata di studi di Pavia del 25 marzo 1991), Milano, 1992, 71.
(5) Per un'analisi di tale disciplina (e della sua finalizzazione all'attuazione in Italia della Marpol), nonché per ulteriori richiami, v. per tutti: GRIGOLI, Il problema della sicurezza nella sfera nautica, I, Milano, 1989, 12 ss.; dello stesso A., più recentemente, v. Luci ed ombre nella tutela del mare nell'ordinamento interno, in Giust. civ., 1994, II, 247, 254.
(6) Pret. Ravenna, 24 ottobre 1994, imp. Peralta, inedita.
(7) Va ancora aggiunto che il legislatore nazionale, con la legge n. 979 del 1982 non sembra aver tenuto nel debito conto anche la necessità di un coordinamento con la Convenzione di Montego Bay del 19 dicembre 1982 sul diritto del mare, e sulle sue previsioni in materia di inquinamento: cfr. RIGHETTI, Trattato di diritto marittimo, I, Milano, 1987, 609. Va incidentalmente ricordato come il problema della derogabilità nei singoli ordinamenti nazionali delle norme di convenzioni internazionali, sia stato già affrontato rispetto alla definizione dei campi di applicazione della disciplina del risarcimento del danno ambientale marino dettata dall'art. 21 della stessa legge n. 979 del 1982 rispetto alle previsioni della Convenzione di Bruxelles del 29 novembre 1969 sulla responsabilità civile (c.d. «C.L.C. 1969») e della correlata Convenzione di Bruxelles del 18 dicembre 1971 (c.d. «I.F.C. 1971»), entrambe relative al danno da inquinamento da idrocarburi. Posto che tali ultime convenzioni sembrano applicabili anche alle ipotesi in cui manchi un elemento di estraneità rispetto all'ordinamento interessato (BERLINGIERI, Diritto marittimo, in Digesto delle discipline privatistiche, Sez. Commerciale, IV, Torino, 1989, 647, 650. Tuttavia, in senso opposto, v. DU PONTAVICE, Conventions internationales et droit interne (les conventions internationales en matière de transport maritime ou aérien étendent-elles leur objet aux relations internes ou ne governent-elles que les relations internationales?), in Ann. dr. mar. aér. 1980, 18, 55 ss.), si è dovuto verificare se la legge n. 979 del 1982 non abbia posto in essere una deroga (per le sole ipotesi prive di rilevanza esterna rispetto all'ordinamento italiano), rispetto alla disciplina dettata dalle due richiamate convenzioni di Bruxelles (ratificate con legge 6 aprile 1977, n. 185): tale ipotesi è stata esclusa sulla base della specialità della disciplina di diritto uniforme rispetto a quella nazionale, pur adottata in epoca posteriore (cfr. COMENALE PINTO, La responsabilità per inquinamento da idrocarburi nel sistema della C.L.C. 1969, Padova, 1993, 51 ss.; in senso opposto, v. CAMARDA, Convenzione «Salvage 1989»,  Milano, 1992, 62).
(8) Per la distinzione fra «convenzioni internazionali che contengono delle leggi uniformi destinate ad incorporarsi nell'ordinamento interno degli Stati contraenti, sostituendo le norme preesistenti» e «convenzioni internazionali che pongono regole per le sole fattispecie internazionali», v. BALLARINO, Diritto internazionale privato, Padova, 1982, 515.
(9) Sembra trattarsi comunque di una di quelle ipotesi in cui «il legislatore restringe a proprio arbitrio l'applicazione della norma internazionale», violando così «gli obblighi a lui imposti dalla partecipazione alla Convenzione», e la cui conseguenza è la possibilità per gli altri Stati contraenti di invocare la responsabilità internazionale dello Stato che abbia posto in essere un tale comportamento: sul punto v. in generale BARIATTI, L'interpretazione delle convenzioni internazionali di diritto uniforme, Padova, 1986, 157 s.
(10) Si legge infatti nel Preambolo della Convenzione che la stessa è espressione dell'intenzione degli Stati contraenti di «achieve the complete elimination of intentional pollution of the marine environment by oil and other harmful substances».
(11) Si è osservato in dottrina che, così rimettendo alla discrezionalità dello Stato della bandiera la costruzione del regime sanzionatorio, si è venuto a riproporre il medesimo limite che già caratterizzava la precedente Convenzione di Londra del 12 maggio 1954 (c.d. Oilpol 1954): v. in tal senso GRIGOLI, Il diritto della navigazione fra codificazione e decodificazione, I, Napoli, 1993, 26. La Convenzione di Montego Bay del 10 dicembre 1982 sul diritto del mare, nella parte XII, ha introdotto a sua volta regole per la soluzione dei conflitti fra Stato costiero e Stato della bandiera (privilegiando la giurisdizione di quest'ultimo) per quanto concerne la repressione delle infrazioni in materia di inquinamento commesse al di fuori delle acque territoriali o delle acque interne (art. 228): cfr. SCOVAZZI, Norme penali sostanziali e trattati internazionali sulla protezione dell'ambiente marino, ne La tutela del mare - Contributi per una discussione, 17, 18 - 19.
(12) Pur in un contesto in cui si ritiene di poter individuare una linea di tendenza del nostro ordinamento a veder affermare la prevalenza della norma di attuazione dei trattati internazionali su altre norme di produzione nazionale coesistenti, ed in ipotesi di uguale valore formale, FABOZZI, L'attuazione dei trattati internazionali mediante ordine di esecuzione, Milano, 1961, 162 s., esprime perplessità sul criterio (seguito in prevalenza dalla giurisprudenza) di affermare tale prevalenza comunque in base al principio di specialità.
(13) E' pacifico, infatti, che la clausola di adeguamento automatico del nostro ordinamento al diritto internazionale generalmente riconosciuto, di cui all'art. 10 Cost., non opera rispetto al diritto pattizio (fra le narie decisioni sul punto, v. C. cost., 13 maggio 1987, n. 153, in Foro it., 1987, I, 1965; C. cost., 6 giugno 1989, n. 323, in Giust. civ., 1989, I, 1771).
(14) CARAVITA, I principi della politica comunitaria in materia ambientale, in Riv. giur. amb. 1991, 211 e CAMARDA, Convenzione «Salvage 1989» e protezione dell'ambiente marino, cit., 89 rilevano peraltro come una tale disposizione comporti il rischio che attraverso di essa, possano essere dissimulate misure limitative della concorrenza.
(15 ) Sulla rispondenza della ricostruzione della Corte di giustizia al quadro normativo italiano, v. il commento di BOI, Difesa del mare, penalizzati i nostri comandanti, in Tecnologie & trasporti per il mare, 1/1995, 46.
(16) LIVATINO, Brevi note sui profili penalistici della legge 31 dicembre 1982, in Atti del Seminario di studio di Agrigento su «La nuova legge di difesa del mare», richiamato da GRIGOLI, Il diritto della navigazione fra codificazione e decodificazione, I, cit., 74.