Convegno Istituto di Ricerca Internazionale - Milano - 19 e 20 marzo 2002

“Tutela del dominio internet e del marchio”

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Enzo Fogliani

Internet Governance in Italia.

 

1. Premesse storiche. – 2. Lo statuto della Naming Authority. – 3. L’attuale struttura del ccTLD .it. - 4. Vicende attuali e prospettive future della Naming Authority.

 

1. Premesse storiche

 

La nascita in Italia di Naming Authority e Registration Authority trae origine dalla normativa ISO 6523, secondo la quale la funzione di ente di registrazione e quella di ente normativo dovrebbero essere svolte da soggetti separati [1].

 

Alla fine del 1993 viene sollecitata dall'ISO agli organismi nazionali dei paesi membri (UNI per l'Italia ed in particolare UNINFO per quanto attiene normative informatiche) l’attuazione alla suddetta normativa, mediante la creazione delle rispettive Naming Authority e Registration Authority nazionali. A tale scopo  il 26 Gennaio 1994, nel corso di una riunione  convocata a Roma presso la sede dell'Istituto Superiore del Ministero delle Poste e Telecomunicazioni (ISPT),  viene affidata ad UNINFO la creazione di un gruppo di lavoro denominato "UNINFO-GL applicazione ed estensione della normativa ISO 6523 in Italia".

 

A far parte del gruppo vengono chiamati degli esperti nel settore provenienti sia dal settore della ricerca che dal settore delle telecomunicazioni. I lavori iniziano a Torino il 15 febbraio 1994 e proseguono attraverso successive riunioni del 21 Marzo 1994, del 27 Giugno 1994 e del 15 Dicembre 1994. All’esito dei lavori, coordinati con quelli della  Commissione TLC del Ministero delle Poste e delle Telecomunicazioni, viene deciso di affidare le funzioni di Naming Authority  al gruppo ITA-PE (gruppo di esperti che già si occupavano delle problematiche relative alla posta elettronica) e di confermare quelle di Registration Authority in capo allo IAT – Istituto per le applicazioni telematiche (oggi IIT - l’Istituto di informatica a telematica) del C.N.R., che già si occupava delle registrazioni dei nomi a dominio sia per il top level ".it" che per il country code "C=it".

 

Il gruppo ITA-PE, costituito nell' Ottobre 1994, inizia la  sua funzione operando con una struttura di gruppo di lavoro aperto, basando le proprie procedure operative sul modello dei gruppi della Internet Engineering Task Force (IETF) [2]. La partecipazione al gruppo è libera e il lavoro viene svolto sia durante le riunioni periodiche del gruppo stesso, che per mezzo della lista di discussione via posta elettronica ITA-PE. Le decisioni vengono prese in base al principio del "rough consensus", ossia senza un vero e proprio meccanismo di votazione,  e verificate poi nel corso delle riunioni periodiche. 

 

Questo tipo di lavoro continua nel 1995, nel 1996 e nel 1997 [3]. Il gruppo ITA-PE diventa sempre più ampio ed il modus operandi del gruppo si rivela presto inadeguato. Da un lato, infatti, le decisioni da prendere aumentano di numero, tanto da rendere difficoltosa poi la discussione e la ratifica alle successive riunioni; dall'altro, allorché il gruppo esce dalle ridotte dimensioni iniziali l’approssimativo sistema di approvazione in lista si rivela insoddisfacente specie per quei casi nei quali le decisioni possono avere anche una valenza di tipo politico [4]. 

 

Pertanto, il 14 ottobre 1997 la Naming Authority, riunita in assemblea a Milano, decide di darsi una struttura operativa e uno statuto che consentano una effettiva democraticità e controllabilità delle decisioni, nonché una effettiva possibilità operativa [5]. Viene pertanto nominata una task force di otto persone incaricata di redigere una bozza di statuto [6]. Nell'ambito della task force si fronteggiano le posizioni di chi vorrebbe una Naming Authority di carattere politico e le votazioni al suo interno mediante voto "pesato", ossia in relazione ai nomi a dominio registrati, e chi vorrebbe mantenere il carattere prettamente tecnico dell'ente, e quindi votazioni al suo interno con un voto a testa indipendentemente dal numero di nomi a dominio registrati. 

 

Dopo lunghe discussioni, è questa la soluzione che viene presentata dalla task force all'assemblea del 28 luglio 1998 a Milano [7]. Il progetto di statuto prevede la costituzione della Naming Authority sotto forma di associazione. Le decisioni sono prese da un comitato esecutivo in gran parte elettivo, nominato annualmente dall'assemblea della Naming Authority.

 

All'assemblea del 2 ottobre 1998 [8] viene definitivamente approvato lo statuto. Contestualmente vengono eletti il presidente ed il primo comitato esecutivo [9], il quale, eletto il proprio direttore e dotatosi di un regolamento interno [10], si mette subito a lavoro per revisionare le regole di naming.

 

Le nuove regole proposte dal CE dopo un anno di lavoro [11] prevedono da un lato una notevole semplificazione delle procedure, con eliminazione di gran parte della documentazione cartacea prima richiesta, dall'altro una notevole liberalizzazione della registrazione dei domini [12]. Si passa infatti dalla registrazione di un solo dominio per i soli enti dotati di partita IVA italiani, prevista dalle regole precedenti, alla registrabilità di un numero illimitato di domini estesa ai soggetti dell'unione europea. 

 

Le nuove regole di naming sono approvate dall’assemblea della Naming Authority tenutasi a Bologna il 28 ottobre 1999 [13] ed entrano in vigore il 15 dicembre 1999 [14]. La liberalizzazione porta con sé inevitabilmente il fenomeno del cybersquatting, che inutilmente il CE aveva tentato di prevenire proponendo di inserire una clausola arbitrale che vincolasse chi registrava i nomi a dominio in Italia; proposta poi non approvata dall’assemblea [15].

 

Per combattere il cybersquatting vengono pertanto predisposte le procedure di riassegnazione, modellate sulle MAP di ICANN, che entrano in vigore il 28 luglio 2000 [16]. In agosto vengono abilitati i primi enti conduttori, che cominciano ad operare nel settembre 2000 e a rendere le prime decisioni  a partire dall’ottobre 2000 [17] .

 

Da allora le regole di naming sono rimaste piuttosto stabili, consentendo una rilevante crescita di internet in Italia. Si è infatti passati dai 93.279 domini registrati alla fine del 1999 ai 427.322 domini registrati alla fine del 2000, per arrivare ai 648.711 domini registrati ad oggi [18].

 

Alla stabilità delle norme non è corrisposta una pari stabilità della Naming Authority, scossa a partire dalla fine del 2000 da alcune crisi interne; ma di questo parleremo più avanti.

 

2. Lo statuto della Naming Authority.

 

Secondo lo statuto approvato il 2 ottobre 1998 [19], la Naming Authority è una associazione priva di patrimonio e senza fini di lucro, il cui scopo è predisporre le regole di naming sulla base delle quali la Registration Authority italiana assegna i nomi a dominio sotto il ccTLD .it [20].

 

Della Naming Authority italiana fanno parte: a) le persone giuridiche che abbiano almeno un contratto mantainer con la Registration Authority italiana; b) persone fisiche, persone giuridiche, associazioni ed altri soggetti che siano stati ammessi con voto favorevole a maggioranza semplice dall'assemblea; c) i soggetti già facenti parte del Gruppo ITA-PE che abbiano partecipato alla costituzione della Naming Authority ed alla approvazione dello statuto [21].

 

La Naming Authority italiana si identifica sostanzialmente nella lista ITA-PE, sulla quale si svolgono via posta elettronica le discussioni relative alle regole di naming, e con l’assemblea, per definizione composta dagli iscritti a tale lista.

 

Sono organi della Naming Authority l'assemblea, il presidente dell'assemblea, il comitato esecutivo, il direttore del comitato esecutivo [22]. L'assemblea si riunisce almeno una volta all'anno per eleggere il presidente ed il comitato esecutivo, ed ammettere nuovi membri della Naming Authority [23]. 

 

Il comitato esecutivo è composto da un minimo di 11 ad un massimo di 15 membri, dei quali 8 eletti dall'assemblea e 3 di diritto, ossia un rappresentante di UNINFO, un rappresentante del Ministero delle Comunicazioni ed un rappresentante della Registration Authority italiana [24]. I rimanenti quattro posti sono a disposizione del comitato esecutivo, il quale può cooptare al suo interno altre persone provenienti dalle pubbliche amministrazioni dotati di competenze specifiche ritenute utili [25]. Il comitato esecutivo dura in carica un anno [26] e delibera a maggioranza semplice dei presenti [27].

 

Il comitato esecutivo stabilisce le Regole di Naming per il Top Level Domain (TLD) ed il Country Code ISO (CC) "it" e gestisce l'amministrazione sia ordinaria che straordinaria della Naming Authority [28]. Le sue decisioni divengono esecutive dopo dieci giorni dalla loro pubblicazione sulla lista ita-pe, a meno che il presidente non ponga il veto e le rinvii per l'esame nuovamente al comitato esecutivo [29].

 

3. L’attuale struttura del ccTLD.it.

 

L’attuale struttura di governo del ccTLD.it risponde sostanzialmente ai tradizionali canoni democratici di separazione dei poteri. In questa struttura possono infatti riconoscersi un potere legislativo (la Naming Authority) un potere esecutivo (la Registration Authority) e un potere giudiziario (Comitato Arbitrale ed Enti Conduttori [30]).

 

La Naming Authority, quale potere legislativo, ben si può dire sia significativamente rappresentativa dell’utenza. Di essa infatti fanno parte di diritto i maintainer, che per definizione sono coloro che registrano anche per conto di terzi i nomi a dominio presso la Registration Authority. [31].  Dato che gli assegnatari dei nomi a dominio devono necessariamente registrarli attraverso un maintainer, questi ultimi, in quanto liberamente scelti dagli assegnatari stessi, vengono sostanzialmente a rappresentare l’utenza di internet.

 

Inoltre, chiunque sia interessato può chiedere di entrare a far parte della Naming Authority anche se non abbia un contratto maintainer [32]; e di fatto ad oggi le domande di chi si sia dimostrato interessato alle discussioni sulla lista ITA-PE o sia stato presente all’assemblea sono state sempre accolte [33]. A ciò si aggiunga che chiunque, e quindi anche chi è estraneo alla Naming Authority,  può sottoporre proposte al comitato esecutivo, il quale è tenuto ad esaminarle entro trenta giorni [34]; sicché ben si può dire che la Naming Authority sia un organismo veramente democratico. 

 

Il comitato esecutivo funziona sostanzialmente come parlamento della Naming Authority. Esso viene eletto dalla assemblea ed ha quale scopo primario la predisposizione delle norme per il funzionamento del ccTLD.it. Gli atti del comitato esecutivo sono sottoposti al controllo del presidente, il quale, nel periodo di vacatio legis di 10 giorni dalla pubblicazione sulla lista, ha potere di veto sulle decisioni del comitato esecutivo stesso [35].

 

La Registration Authority può assimilarsi invece all’esecutivo, in quanto provvede alla registrazione dei nomi a dominio ed alla gestione del ccTLD.it secondo le norme predisposte dalla Naming Authority.

 

Infine, gli arbitri iscritti nel comitato di arbitrazione costituito presso la Naming Authority [36] e i saggi iscritti nelle liste degli enti conduttori [37], che si occupano delle procedure di riassegnazione con cui vengono risolti alcuni tipi di dispute relativi ai nomi a dominio, possono essere paragonati ad una sorta di potere giudiziario sui generis [38].

 

Il sistema funziona, sotto l’aspetto giuridico, su base contrattuale. Come accennato, la Registration Authority assegna i nomi a dominio esclusivamente sulla base dei contratti maintainer, concordati ogni anno con l’assemblea dei maintainer stessi (c.d. comitato dei contributori). In tale contratto vi è l’impegno della Registration Authority a registrare i domini secondo le regole predisposte dalla Naming Authority e l’impegno del maintainer a sottostare a dette regole. Si tratta di un richiamo dinamico, nel senso che al rapporto saranno applicabili non solo le norme vigenti al momento in cui il contratto è stato stipulato, ma anche le modifiche che saranno via via apportate nel tempo dalla Naming Authority [39].

 

Analogo sistema è utilizzato per vincolare i singoli assegnatari alle regole di naming. Nella lettera di assunzione di responsabilità, documento sulla base del quale viene registrato il nome a dominio [40], l’assegnatario prende atto ed accetta che l’assegnazione del nome a dominio sia disciplinato dalle regole di naming [41]. Anche in questo caso il contenuto contrattuale è determinato per relationem mediante il richiamo alle regole di naming ed alle modifiche che ad esse saranno apportate in futuro dalla Naming Authority.

 

Su tali basi giuridiche operano poi anche gli enti conduttori, cui è assegnata la gestione delle procedure di riassegnazione dei nomi a dominio. Pur non avendo tali procedure, per esplicita previsione normativa, carattere giurisdizionale [42], esse svolgono un importante funzione paragiudiziaria nella prevenzione e nella risoluzione delle dispute sui nomi a dominio. L’efficacia delle decisioni rese dai saggi è garantita dall’impegno della Registration Authority a porle in essere [43].

 

Diversa invece la base giuridica su cui si fondano gli arbitrati previsti dalle regole di naming  [44]. Trattandosi in questo caso di veri e propri arbitrati irrituali cui le parti hanno preventivamente accettato di vincolarsi mediante sottoscrizione della relativa clausola nella lettera di assunzione di responsabilità, la validità ed efficacia delle decisioni degli arbitri è garantita in questo caso direttamente dalla legge statale.

 

4. Vicende attuali e prospettive future della Naming Authority.

 

Il sistema come sopra delineato, seppure ovviamente perfettibile, ha dato sinora buona prova di sé, almeno per quanto riguarda la produzione normativa. Basti pensare che i nomi a dominio registrati in Italia  sono passati dai meno di 90 mila esistenti nel 1999 agli oltre 600 mila attuali, e che il fenomeno del cyberquatting sviluppatosi dopo la liberalizzazione si è praticamente dissolto dopo l’introduzione delle procedure di riassegnazione [45].

 

Paradossalmente, però, il buon funzionamento delle regole di naming e il buon lavoro svolto dalla Naming Authority hanno contribuito a rendere sempre più debole la sua posizione nell’ambito dell’internet governace italiana.

 

La scelta operata in sede di statuto di non premiare con maggior peso politico chi registrasse più nomi a dominio ha avuto nel 1998 come conseguenza il disinteresse degli (allora) grandi maintainer. Col passare del tempo, poi, la Naming Authority ha in gran parte perso quella sua caratteristica di essere un ente di rappresentanza dei maintainer stessi, vuoi perché sono entrati a far parte della Naming Authority membri provenienti da altri settori (avvocati, tecnici, giornalisti, etc), vuoi perché i nuovi maintainer, trovando un sistema tutto sommato ben funzionante, raramente si sono curati di iscriversi alla Naming Authority e di partecipare alla formazione delle regole di naming. Il risultato è che mentre nel 1998-99 nella Naming Authority erano rappresentati circa l’80% dei maintainer che registravano nomi a dominio in Italia, oggi poco più del 10% dei maintainer attivi è membro della Naming Authority [46]. Nel contempo l’enorme giro di denaro sviluppatosi attorno alla registrazione dei nomi a dominio ha reso sempre più debole la Naming Authority, che è priva di entrate e si basa unicamente sulla attività volontaristica dei propri associati.

 

Sino al 1998 la Registration Authority aveva fornito il servizio di registrazione dei nomi a dominio gratuitamente. In seguito, all’aumentare dei nomi a dominio registrati, la Registration Authority ha richiesto ai maintainer il pagamento di un corrispettivo, a titolo di rimborso spese [47].  Con la liberalizzazione che dalla fine del 1999 ha portato alla registrazione di centinaia di migliaia di nomi a dominio [48], la Naming Authority è divenuta un soggetto scomodo sia per la Registration Authority, tenuta a seguirne le norme senza potere avere che un ridottissimo controllo in sede di loro formazione, sia per i grandi maintainer,  ai quali la Naming Authority, predisponendo quello che sostanzialmente è il contenuto normativo del contratto maintainer, sottrae il potere contrattuale derivante loro dalla grossa quantità di domini registrati [49].  La Naming Authority si è in sostanza venuta a trovare nella scomoda posizione di ente terzo e neutrale chiamato a formulare gran parte del contenuto normativo del contratto sulla cui base sono registrati tutti i domini italiani: il contratto maintainer. Logico quindi che le parti più forti di tale contratto abbiano tentato più volte e tuttora tendano a riacquistare quel potere normativo che la loro forza contrattuale consentirebbe loro di esercitare in mancanza della Naming Authority

 

I primi tentativi di eliminazione della Naming Authority si sono verificati già nel 2000. Con il disegno di legge governativo conosciuto come ddl Passigli si prevedeva la Registration Authority sarebbe stata elevata a pubblica amministrazione e dotata di potere regolamentare. Anche le regole di naming, una volte sottratte alla attuale Naming Authority, avrebbero perso la loro natura privatistica ed elevate al rango di normativa regolamentare, con tutte le conseguenze in tema di discrezionalità amministrativa, giurisdizione e controllo [50]. I successivi disegni di legge, poi caduti con la passata legislatura, si muovevano sostanzialmente nella stessa direzione.

 

Falliti questi tentativi di eliminare la Naming Authority elevando la Registration Authority a pubblica amministrazione, oggi ci si sta muovendo di nuovo in ambito privatistico, cercando di portare la potestà normativa nell’ambito della Registration Authority mediante la creazione di un policy board interno alla Registration Authority. Secondo la proposta della Registration Authority [51], tale policy board avrebbe carattere consultivo e sarebbe composto, oltre che dal direttore della Registration Authority stessa, da altri 13 membri nominati dallo stesso direttore della Registration Authority [52]. Di questi 13 membri, 6 dovrebbero essere designati dalla L.I.C. [53], i rimanenti 7 dal direttore della Registration Authority

 

E’ facile prevedere che in tale policy board sarebbero chiamati anche i più grossi maintainer, che in tale organismo potrebbero valorizzare il loro peso economico e contrattuale molto meglio e con minor sforzo di quanto non possano fare nella Naming Authority attuale.

 

L’attuale sistema di risoluzione delle dispute basato sulle procedure di riassegnazione sarebbe poi eliminato, essendo lasciato anch’esso alla  Registration Authority, che gestirebbe non meglio identificate procedure di conciliazione [54].

 

E’ però evidente che un siffatto organismo spazzerebbe via il sistema democratico attuale in favore di un dirigismo verticista  non compatibile con la situazione di monopolio di cui gode oggi la Registration Authority. Il registro, che per definizione dovrebbe essere ente tecnico del tutto neutrale, assumerebbe così posizione preminente con possibilità di dettare a sua discrezione le norme da imporre a chi registra i nomi a dominio [55].

 

Ciò proprio quando la tendenza attuale a livello superiore è proprio quella di abbandonare il modello oggi auspicato dalla Registration Authority per adottare l’attuale modello democratico e con separazione dei poteri oggi vigente in Italia. In tal senso per esempio si è mossa ICANN, la cui struttura attuale per il governo dei gTLD è largamente ispirata all’attuale assetto del ccTDL.it. Anche in ICANN troviamo infatti un ente normativo per buona parte ad elezione   democratica (ICANN) la cui policy [56] viene applicata dai singoli enti di registrazione che curano l’assegnazione dei nomi a dominio nel gTLD (.com, .net etc). Anche nei gTLD sottoposti alla policy ICANN troviamo quindi procedure di riassegnazione che svolgono la funzione paragiudiziaria nella risoluzione delle dispute dei nomi a dominio.

 

In questa situazione, la Naming Authority sta attraversando un difficile momento, in quanto, trattandosi di ente democratico, di essa fanno parte sia la Registration Authority che le altre forze che preferirebbero vedere altrove il potere normativo. Ciò ha portato negli ultimi tempi ad un notevole rallentamento dell’attività della Naming Authority e a notevoli contrasti all’interno del comitato esecutivo [57]. 

 

La vita della Naming Authority, organismo democratico che più di tutti ha contribuito alla diffusione di internet in Italia, è quindi oggi legata alla persistenza di una volontà dei maintainer di lasciare ad essa la redazione delle regole di naming. Se infatti alla scadenza del 31 dicembre 2002 il contratto maintaner oggi in vigore venisse modificato togliendo i riferimenti alla Naming Authority ed alle norme da essa predisposte, queste ultime perderebbero la base giuridica di riferimento che le rende vincolanti per Registration Authority, maintainer ed assegnatari dei nomi a dominio.

 

Enzo Fogliani